In Nederland zijn er honderden grote en kleine industrieterreinen. Een deel van deze industrieterreinen is gedeeltelijk bestemd voor grote lawaaimakers. Industrieterreinen liggen vaak op redelijk kleine afstand van woningen of andere geluidsgevoelige bestemmingen. Deze afstanden worden ook steeds kleiner. Dit komt vooral door het zoeken naar ruimte voor andere functies, zoals wonen. Verassend genoeg zijn er relatief weinig klachten over geluidsoverlast door industrieterreinen. De klachten die er zijn worden vaak veroorzaakt door vrachtverkeer op en rondom een industrieterrein en veel minder door productieactiviteiten zelf.
Zonering industrieterreinen
Er kan dus gezegd worden dat de zoneringsystematiek goed heeft gewerkt. Deze systematiek is uiteraard opgezet voor industrieterreinen met grote lawaaimakers, maar het wordt ook regelmatig gebruikt voor bedrijventerreinen die geen wettelijke zone hebben. Dit om de totale geluidsbelasting in de omgeving te kunnen beheren en toetsen. Dit heet vrijwillige zonering.
Het lijkt meer dan terecht om op deze manier invulling te geven aan de plicht om goede ruimtelijke ordening toe te passen. Het ligt in de sfeer van beleidsvrijheid van de gemeente om extra kwaliteit te willen bereiken. Het is ook verstandig om de goede leefomgevingskwaliteit rondom bedrijventerreinen te kunnen garanderen.
De zonering is bedacht om ruimte tussen verschillende en tot een bepaalde hoogte tegenstrijdige functies te creëren. Industriële activiteiten leveren namelijk geluidoverlast. Bij ruimtelijke beoordeling van gebieden waar dergelijke functies gevestigd kunnen worden, moet dus goed naar de omgeving gekeken worden. Daarbij wordt aangenomen dat industrieterreinen waar grote lawaaimakers welkom zijn, per definitie voor veel geluidoverlast kunnen zorgen. Deze industrieterreinen krijgen een wettelijke zone. Daarbuiten kan het geluidsniveau door een industrieterrein (alle bedrijven gezamenlijk) niet hoger zijn dan 50 dB(A).
Voor niet gezoneerde industrieterreinen gelden er andere regels. Elke bedrijf moet voldoen aan de vergunningsvoorwaarden of aan de algemene eisen van Activiteitenbesluit. Een individuele toets waarbij het meenemen van de totale geluidsniveaus bij de beoordeling gewenst kan zijn. De vraag is of het mag. Wat is de status van vrijwillige zonering? En wat is het verschil tussen vrijwillige en wettelijke zones?
Zonering industrieterreinen op basis van Wet geluidhinder
De regels betreffende het beheer van geluid binnen een geluidszone zijn geregeld op basis van Wet geluidhinder. Voor bedrijven gelegen op een niet gezoneerd bedrijventerrein gelden de eisen van de Wet milieubeheer en Activiteitenbesluit. Het hoofdstuk V Wet geluidhinder (Zones rond industrieterreinen) is vanaf 1982 van kracht. Vanaf dat moment geldt voor industrieterreinen, waarop grote lawaaimakers zijn gevestigd of zich mogen vestigen, een zoneringsplicht.
In het verleden zijn de zones rondom industrieterreinen bepaald op basis van een akoestisch onderzoek ingevolge artikel 62 (oud). De ligging van de zone werd geformaliseerd door:
- Tot september 1986:
− Een zonebesluit van de gemeenteraad en een goedkeuringsbesluit van Gedeputeerde Staten, als er sprake was van de ligging van de geluidszone in één gemeente;
− Een zonebesluit van de provinciale staten en een goedkeuringsbesluit van de Kroon, als er sprake was van de ligging van de geluidszone in meer dan één gemeente.
- Na 1 september 1986:
− Een zonebesluit van Gedeputeerde Staten en een goedkeuringsbesluit van de Kroon, als er sprake was van de ligging van de geluidszone in één gemeente.
− Een zonebesluit van de Kroon, als er sprake was van de ligging van de geluidszone in meer dan één gemeente.
Volgens de wet moeten zones rond bestaande industrieterreinen voor 1 september 1984 vastgesteld zijn. Uitstel was mogelijk tot 1 september 1986. Van dit uitstel is in praktisch alle gevallen gebruikgemaakt. Op 1 september 1986 is, door het verstrijken van de wettelijke termijnen, de plicht tot vaststelling van binnengemeentelijke en gemeentegrensoverschrijdende geluidszones overgegaan op respectievelijk de provincies en de Kroon.
Daarnaast is bepaald dat, zodra een zone is vastgesteld door middel van een afzonderlijk zonebesluit, de zone ook sneller doorwerkt in de ruimtelijke ordening. In de wet is bepaald dat het voorbereidingsbesluit op grond van artikel 21 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening uiterlijk binnen één maand na totstandkoming van het zonebesluit moest worden genomen (artikel 70, tweede lid (oud)). Er werd aangenomen dat bij het nemen van het besluit tot vaststelling van een zone inzicht bestond in het te hanteren tijdschema voor de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan. Het bestemmingsplan waarin de vastgestelde zone opgenomen moest worden. Er konden echter in overleg tussen de gemeente, de provincie en het Rijk afwijkende afspraken worden gemaakt omtrent het nemen van een voorbereidingsbesluit. Overigens bleef een besluit tot zonevaststelling van kracht, zelfs als het daarop genomen voorbereidingsbesluit niet binnen een jaar werd gevolgd door de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan.
Als op 1 juli 1993 geen zone rondom een industrieterrein was vastgesteld, ontstond van rechtswege rond de betrokken terreinen een zone. Deze zone had betrekking op het gebied waarbinnen op 1 juli 1993 sprake was van een hogere geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, dan 50 dB(A). Deze zone werd gelijkgesteld met een zone rond een industrieterrein, die is vastgesteld op basis van een zonebesluit in het betreffende bestemmingsplan. Een dergelijk zonebesluit was dus gelijk aan het ruimtelijk besluit.
Vanaf de wijziging Wet geluidhinder in 2007 zijn de volgende regels in het leven geroepen (nieuwe industrieterreinen):
- Voor het betreffende industrieterrein wordt door het College van B&W een bestemmingsplan opgesteld die mogelijkheden biedt tot vestigingen van grote lawaaimakers.
- In (aangrenzende) bestemmingsplannen wordt, op basis van een akoestisch onderzoek, de zone vastgesteld, door een (partiële) herziening van de betreffende bestemmingsplannen.
- Als het noodzakelijk is worden hogere waarden verleend.
- Het bestemmingsplan van het industrieterrein en (partiële) herziening van de naastgelegen bestemmingsplannen worden achtereenvolgens vastgesteld door de gemeenteraad en goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de betrokken provincie.
Er is dus geen sprake meer van een zonebesluit. Zonering van een industrieterrein wordt direct in ruimtelijk spoor geregeld.
Welke terreinen kunnen gezoneerd worden?
Voor 2007 was het gebruikelijk om terreinen bedoeld voor grote lawaaimakers en naastliggende terreinen bedoeld voor minder hinderlijke bedrijven samen te zoneren. Het werd zelfs aanbevolen omdat in een dergelijke situatie de cumulatieve geluidsbelasting vanwege alle bedrijven beoordeeld moest worden. Dat kon helpen om een betere bescherming van de omliggende gebieden te kunnen bieden.
In de wet werd onder ‘industrieterrein’ het volgende begrepen: een gebied waarvoor bestemming wordt gegeven, dat de mogelijkheid van de vestiging van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, insluit. Rondom zo’n dergelijk gebied moest een zone vastgesteld worden (in het kader van de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan). De wet was duidelijk, de interpretatie daarvan iets minder goed.
De Raad van State heeft in het geval van het industrieterrein Vlissingen-Oost uitspraken gedaan over zonering van gebieden die niet bedoeld zijn voor grote lawaaimakers (uitspraak 200709027/1 betreffende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Sloepoort”).
Het bestemmingsplan had betrekking op het nieuw te realiseren bedrijventerrein Sloepoort. Op basis van de planvoorschriften, gelezen in samenhang met de Staat van bedrijfsactiviteiten, waren binnen deze bestemming uitsluitend bedrijfsactiviteiten toegestaan van ten hoogste categorie 3.2. Daardoor zijn de Wgh-inrichtingen niet is toegestaan. In de plantoelichting stond dat Sloepoort werd gerealiseerd binnen de in 1991 vastgestelde geluidszone van het gezoneerde industrieterrein Vlissingen-Oost.
Naar het oordeel van de Afdeling wordt de geluidsbelasting vanwege deze nieuw te voorziene bedrijven, die niet zijn gelegen op gronden waarop de vestiging van Wgh-inrichtingen is toegestaan, niet genormeerd door de zonering van het bestaande industrieterrein waarop de vestiging van Wgh-inrichtingen mogelijk is. Slechts de cumulatieve geluidsbelasting veroorzaakt door de bedrijven op het industrieterrein waarop de vestiging van Wgh-inrichtingen mogelijk is (de gronden waarop de vestiging van categorie 41 Wgh-inrichtingen niet is uitgesloten), moet op de zonegrens niet boven de 50 dB(A) komen.
In de Wet geluidhinder op 1 januari 2007 is de definitie van een industrieterrein nog duidelijker gemaakt, waardoor alleen gebieden waar de ‘grote lawaaimakers’ toegestaan zijn gezoneerd kunnen worden. Op basis van de recente jurisprudentie (gemeente Wymbritseradeel (200603048/1) van 29 augustus 2007, Apeldoorn Kieveen (200704749/1) en Alphen aan den Rijn Heimanswetering (200708763/1))) behoren bepaalde delen niet langer tot het gezoneerde industrieterrein wanneer de gemeente in het bestemmingsplan expliciet heeft aangegeven dat op die delen van het industrieterrein ’grote lawaaimakers’ zijn uitgesloten.
Met de inwerkingtreding van de nieuwe Crisis- en herstelwet (31 maart 2010) is de situatie positief veranderd. Het onderdeel geluid van de Crisis- en herstelwet is in de Wet geluidhinder opgenomen. De definitie van ‘industrieterrein’ is aangepast.
Op basis van de Crisis- en herstelwet wordt de begripsbepaling voor “industrieterrein” gewijzigd: industrieterrein: terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken.
Door de wijziging heeft de gemeente de mogelijkheid gekregen om de afbakening van het industrieterrein met een zekere beleidsvrijheid te kiezen. Het is niet meer noodzakelijk om overal de aanwezigheid van de ‘grote lawaaimakers’ expliciet mogelijk te maken. Met de gewijzigde begripsbepaling wordt duidelijk gemaakt dat, ook als sprake is van een nadere zonering van de ‘A-inrichtingen’ binnen een industrieterrein, daarmee niet beoogd is om het industrieterrein en de rechtsgevolgen van die bestemming te beperken tot dat nader gezoneerde deelterrein.
Er kan dus vastgesteld worden dat formeel pas in 2010 de mogelijkheid werd geboden om gebieden bestemd voor andere bedrijven dan Wgh inrichtingen te kunnen mee-zoneren. Daarvoor was dat wettelijk gezien niet mogelijk. Geen sprake dus van vrijwillige zonering.
Handreiking zonebeheer
In de handreiking zonebeheer is dit onderwerp ook besproken. In de handreiking werd aangenomen dat inderdaad elk industrieterrein dat de mogelijkheid heeft tot vestiging van ‘grote lawaaimakers’, zoneringsplichtig is. Dit neemt echter niet weg dat ook die terreinen die niet zoneringsplichtig zijn als gezoneerd industrieterrein behandeld kunnen worden. Het bevoegd gezag heeft hier een bepaalde beleidsvrijheid. In dat geval wordt dan geen zone in het bestemmingsplan opgenomen. Het beleid van de gemeente kan opgenomen worden in een beleidsplan dat betrekking heeft op de beoordeling van zo’n gebied. Het plan zou dezelfde opzet en inhoud hebben als een zonebeheerplan. In de handreiking wordt aangegeven dat deze vrijwillige zone niet dezelfde rechtskracht heeft als een verplichte zonering.
Het is meer een planologisch aandachtsgebied. De gemeente kan kiezen om in het bestemmingsplan voorwaarden en regels op te nemen die voor meer rechtskracht kunnen zorgen.
Conclusies
- Vrijwillige zonering is niet mogelijk.
- Er kan sprake zijn van een aandachtsgebied.
- Mee-zoneren van gebieden bedoeld voor andere bedrijven dan Wgh inrichten is mogelijk.
- Er kunnen geen hogere waarden in een dergelijk zone verleend worden.
- Woningen die binnen de grenzen van het vrijwillig gezoneerde industrieterrein liggen, moeten nog steeds als geluidsgevoelig worden gezien. Voor deze woningen gelden dezelfde waarden als voor woningen op een bedrijventerrein.
