Geluid en goede ruimtelijke ordening

In de wet is vastgesteld dat gemeenten bestemmingsplannen vaststellen met het oog op het bereik van een goede ruimtelijke ordening. Wat een goede ruimtelijke ordening is, staat niet letterlijk omschreven in de wet of in het Besluit ruimtelijke ordening. De verdeling van de ruimte voor gewenste functies en de belangenafweging die daarbij hoort vorm een basis van goede ruimtelijke ordening. Daarbij zijn de vragen belangrijk: wat, waar en waarom daar.

De uitspraken van de Raad van State over bestemmingsplannen vormen een beeld van wat onder een goede ruimtelijke ordening wordt verstaan. De wetgeving en dus ook beoordeling van het begrip goede ruimtelijke ordening evalueert echter constant.

Volgens de Wet ruimtelijke ordening (Wro) dient een bestemmingsplan te strekken ten behoeve van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Als geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd staat daarmee de strijd met een goede ruimtelijke ordening vast. Dit is vaste jurisprudentie van de bestuursrechter.

Beleid voor goede ruimtelijke ordening

Bij goede ruimtelijke ordening gaat niet alleen om harde normen, maar ook om beleid. De goede ruimtelijke ordening wordt dan ook soms een ‘open norm’ genoemd en moet door het bevoegd gezag ingevuld worden. Dit moet plaatsvinden vanwege van alle (niet alleen milieu-gerelateerde) belangen. Dit in tegenstrijd tot toets aan harde wettelijke normen. Goede ruimtelijke ordening volgt niet alleen uit voldoen aan wettelijke normen, maar is in feite goed (en gezond) leefklimaat en dat kan ook uit zacht beleid volgen.

Rechtspraak van de laatste jaren laat wisselend beeld zien: toetsen aan normen versus brede integrale afweging. Echter een ding begint steeds duidelijker te worden. Goede ruimtelijke ordening is niet meer alleen wat volgends de wet kan. Het is ook wat gewenst is, wat verantwoord is, wat een bijdrage levert aan de verbetering van de leefomgevingskwaliteit. En het kan best strenger zijn dan de ruimte die door de wetgeving wordt aangeboden.

Het is niet meer zo dat verwijzing naar sectorale wetgeving voldoende is. Het kan zijn dat Wet geluidhinder niet van toepassing is en toch om goed of aanvaarbaard  woon- en leefklimaat te kunnen garanderen wordt gekeken naar cumulatieve geluidbelasting[1]. Ook niet wettelijk genormeerde hinder is relevant (gevoelshinder en beleid)[2]. En bij wijzigingbevoegdheid moet gemotiveerd worden dat die niet in strijd zijn met goede ruimtelijke ordening. En gezondheidsaspecten worden steeds meer betrokken. Het opnemen van gezondheidsbeleid in de toelichting van een bestemmingsplan is niet voldoende! De toelichting bij een bestemmingsplan of een ander besluit is nooit juridisch bindend, maar het kan wel richting geven aan bijvoorbeeld maatregelen. Gezondheid speelt steeds vaker een volwaardige rol in belangenafweging voor bestemmingsplannen. Het is ook een misverstand dat gezondheid niet tot bindende regels in bestemmingsplan leidt. Het kan ruimtelijke vertaling vinden in zonering, voorwaarden in de regels van het bestemmingsplan, spelen met flexibele regels/privaatrechtelijke overeenkomsten of zelfs niet positief bestemmen of weg-bestemmen.

Steeds prominenter komt in de rechtspraken aan de orde:

• Motivering van redenen om iets te bestemmen
• Beoordeling van verandering van omstandigheden als gevolg daarvan
• Behoud van verkregen rechten (op basis van planologische mogelijkheden)
• Motivatie van de acties die de gemeente wil, in verband hiermee ondernemen

Ontwikkelingsmogelijkheden op basis van maximale planologische ruimte

Bestuursorganen moeten niet achteloos omgaan met de eis van ‘een goede ruimtelijke onderbouwing’[3]. Het College van Breda heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het onaanvaardbaar is dat direct naast haar bedrijfsgebouwen woningen worden gerealiseerd.  Het is niet onderzocht, in hoeverre ter plaatse van het bouwplan een goed woon- en leefklimaat is en of, en zo ja, hoe kan worden gewaarborgd dat bedrijfsactiviteiten voor nu en in de toekomst op een voor bedrijven aanvaardbare wijze uitgevoerd kunnen worden. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de ondernemingen op basis van het bestemmingsplan nog ruimschoots uitbreidingsmogelijkheden hebben. De Afdeling heeft al bij eerdere uitspraken overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of ter plaatse van een project een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, niet alleen moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie, maar ook van wat planologisch mogelijk is.

Ook bij de beoordeling van de gevolgen van de ontwikkeling op bedrijven, wordt gekeken naar effecten van planologische aanpassingen. In de uitspraak van 10 juli 2013 over het bestemmingsplan ‘Elst Centraal, Infra, P+R en Huis der Gemeente’ heet de Raad van State de bestemming voor het Huis der Gemeente uit het vastgestelde bestemmingsplan vernietigd. De gemeente had onderzoek moeten doen naar het verblijfsklimaat binnen het Huis der Gemeente in relatie tot de maximale planologische mogelijkheden van de omliggende bedrijven.

In geval van beoordeling van noodzakelijke milieuruimte voor een perceel met een toegekende bestemming dat verschillende onderwijsondersteunende activiteiten omvat[4] moet ook worden uitgegaan van een redelijk te achten benutting van de maximale planologische mogelijkheden ter plaatse (Rotterdam (deelgemeente Kralingen-Crooswijk)/wijzigingsplan ‘Vredehofweg 15’).

Toets van milieueffecten in situatie waar sectorale wetgeving niet van toepassing is

Veel uitspraken hebben betrekking op maximale planologische mogelijkheden, maar ook op toets van milieueffecten in situatie waar sectorale wetgeving niet van toepassing is.

In genoemd geval van Rotterdam is ook vastgesteld dat stemgeluid breder beoordeeld moet worden. Uit Activiteitenbesluit weliswaar volgt dat het stemgeluid van kinderen in veel situaties buiten beschouwing blijft bij het bepalen van de geluidniveaus, maar dat dit niet wegneemt dat het bij de vaststelling van een bestemmingsplan mogelijke geluidhinder voor omwonenden, ook indien dit hinder betreft door menselijk stemgeluid, in het kader van een goede ruimtelijke ordening in de vereiste belangenafweging betrokken dient te worden.

Volgens de recente uitspraken het feit dat de in een bestemmingsplan plan voorziene recreatiewoningen geen bescherming genieten als gevolg van de Wet geluidhinder, betekent nog niet dat de recreatiewoningen in het geheel geen bescherming tegen geluidhinder toekomt. Aangezien de recreatieve bestemming ook nachtverblijf toestaat, is sprake van een situatie waarin met een zekere regelmaat en gedurende langere tijd personen zullen verblijven in de recreatiewoningen. In het kader van een goede ruimtelijke ordening komt daarom aan de recreatiewoningen een zekere mate van bescherming tegen geluidhinder toe[5].

Noodzaak van voorzieningen

In veel gevallen kunnen geluidsgevoelige bestemmingen gerealiseerd worden alleen onder een voorwaarde dat passende maatregelen getroffen worden. Het gaat ook vak om de verplichting om de verwezenlijking en instandhouding van bepaalde voorzieningen in de planregels te borgen door middel van een voorwaardelijke verplichting. Bijvoorbeeld kan de aanwezigheid van een beplantingshaag in het kader van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk zijn[6]. Bijvoorbeeld las de beplantingshaag een camping van een boomgaard scheidt. De afstand tussen beide functies is aanmerkelijk kleiner dan de standaardafstand van 50 meter. Die kleinere afstand is aanvaardbaar vanwege de aanwezigheid van een beplantingshaag. Een privaatrechtelijke overeenkomst met de exploitant van de camping is in dergelijk geval niet voldoende. De instandhouding van de beplantingshaag zou in het bestemmingsplan geregeld moeten worden.

Dit voorbeeld heeft betrekking op het voorkomen van de drift van bestrijdingsmiddelen, maar vergelijkbare principe geldt ook voor afschermende maatregelen in geval van te hoge geluidbelasting.

Indien[7] een geluidsscherm noodzakelijk is om de geluidsbelasting, die op enkele gebouwen ontstaat als gevolg van de aanleg van een wegtracé te beperken, eist de Afdeling dat plaatsing van het geluidsscherm bestuursrechtelijk afgedwongen kan worden.

Dus, als de aanleg van bepaalde voorzieningen noodzakelijk wordt geacht met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan, dan moet de aanleg van die voorzieningen in het bestemmingsplan worden geregeld. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om de aanleg van groenvoorzieningen, de plaatsing van een geluidsscherm of de sloop van bepaalde opstallen. Het enkel vastleggen in een bestemming ‘groenvoorziening’ of ‘geluidsscherm’ volstaat niet, omdat er geen verplichting bestaat deze bestemmingen daadwerkelijk te realiseren. Daartoe kan een voorwaardelijke verplichting in de planregels worden vastgelegd, die erop neerkomt dat de hinder veroorzakende activiteiten slechts mogen plaatsvinden als en voor zolang de mitigerende voorzieningen worden getroffen en in stand worden gehouden.

In het verleden werd dit aspect iets anders gezien. In 2012 heeft de Afdeling namelijk een aantal uitspraken gedaan waarin de hierboven geschetste lijn niet werd gevolgd[8].

De oprichting van geluidsvoorzieningen ter voorkoming van geluidsoverlast kon mondeling of schriftelijk met belanghebbenden afgesproken worden. Gelet op de toezegging om aan de omgevingsvergunning (in dit geval voor kinderopvang) het voorschrift te verbinden dat de geluidwerende voorzieningen moeten worden aangelegd en de gedetailleerde planregeling (er was een aanduiding ‘geluidsscherm’ opgenomen) was de aanleg van de geluidwerende voorzieningen voldoende verzekerd.’

Dit veroorzaakt verwarring aangezien de Afdeling al eerder (in 2011) heeft geoordeeld dat de omstandigheid, dat nog vergunningen moeten worden verleend waaraan voor zover nodig nadere voorschriften kunnen worden verbonden, niet betekent dat van een regeling in het bestemmingsplan mag worden afgezien[9].

Conclusie goede ruimtelijke ordening

Het begrip ‘ruimtelijk relevant’ is aan het evalueren. Per geval moet beoordeeld worden wat ruimtelijke relevant is. Geluidsmaatregelen en bescherming van gevoelige bestemmingen en gevoelige groepen tegen geluidoverlast, moet steeds meer in ruimtelijke spoor geregeld worden. Het opnemen van geluidseisen (of milieueisen) in bestemmingsplannen wordt steeds als belangrijker gezien.
Alleen toets aan milieunormen is dan niet meer voldoende.